Современный муниципалитет -фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

Дата: 2013.02.21
Категория: Доклады

 


 

Под эгидой Европейского клуба экспертов местного самоуправления в 2013 году стартует разработка Концепции развития местного самоуправления в России.

Решение инициировать и организовать эту работу возникло у экспертного сообщества не спонтанно. Оно связано, в первую очередь, с тем, что на сегодняшний день можно констатировать отсутствие в России какой-либо ясной стратегии и политики в отношении местного самоуправления (местной власти, муниципалитетов) как со стороны государства, так и в профессиональном сообществе, и в обществе в широком смысле.

Ожидание того, что само муниципальное сообщество и/или «уполномоченные» органы власти в конце концов осознают существование данной проблемы и примут меры к ее решению, оказалось напрасным. Лица, профессионально занимающиеся муниципальным управлением и местным самоуправлением до настоящего времени не смогли (либо не захотели) сформулировать соответствующую задачу определения некой стратегии развития перед учеными, экспертами, специалистами.

В то же время, государство (точнее – говорящие/действующие от его имени государственные чиновники), решая сугубо собственные задачи, и являясь регулятором, определило свою тактику в отношении местной власти на данном этапе. Эта тактика, говоря упрощенно, заключается в превращении местного самоуправления в продолжение государственной власти на местах, в его полном огосударствлении (как минимум, на нынешнем этапе существования, поскольку – как отмечено выше – собственно стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу, у государства очевидно нет). При этом у экспертного сообщества сложилось твердое убеждение, что само государство (как профильные ведомства, так и политическое руководство страны) не представляет себе, к чему приведет тотальная реализация данной тактики в условиях отсутствия обоснованной долгосрочной стратегии.

В этих условиях экспертное сообщество делает первый шаг и предлагает всему профессиональному сообществу сотрудничество в разработке Концепции. С этой целью Европейский клуб экспертов в настоящее время формирует рабочую группу из числа авторитетных экспертов (не только членов Клуба), а также разрабатывает структуру будущей Концепции.

В целях обеспечения максимальной открытости процесса подготовки и обсуждения документа, широкого вовлечения в работу профессионального сообщества Клуб готов использовать любые механизмы доведения информации и обратной связи (с муниципальным сообществом, учеными, профильными ведомствами и др.) – публикации в профильных изданиях, на тематических сайтах органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий, общественных организаций (в частности, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных муниципальных объединений), участие в конференциях, круглых столах и т.п. С этой точки зрения мы приглашаем всех специалистов в области местного самоуправления, ученых, практиков, активных граждан, всех заинтересованных лиц, организации к сотрудничеству в рамках разработки Концепции и заранее благодарим Вас за отклики, комментарии, замечания, идеи, которые Вы можете направить нам через сайт Клуба, либо на адрес: postkasten2006@yandex.ru.

Сегодня мы предлагаем вниманию специалистов первый из серии материалов, которые лягут в основу дискуссии о будущей Концепции. Рабочая группа и Клуб были бы очень рады получить комментарии и предложения специалистов – практиков, ученых, экспертов, которые могли бы быть использованы в дальнейшей работе. Заранее благодарим всех коллег за отклики и сотрудничество!

 

 

Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?

Вынесенный в заголовок вопрос неслучайно сформулирован именно таким образом. Определенное противопоставление различных характеристик муниципалитета как объекта управления представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет на новом витке вернуться к дискуссии о сущности института местного самоуправления и его роли в обществе, а также четко расставить акценты, сформулировать современные позиции. Ответ на данный вопрос в значительной мере определяется нашим восприятием и самого института местного самоуправления, и – в первую очередь - роли жителей в нем. При этом особую «пикантность» ситуации придает то, что являясь либо непосредственно субъектами самоуправления (как граждане, жители), либо регуляторами (органы публичной власти), в конечном итоге мы сами собственно формируем и это восприятие роли и места этого института в обществе.

Как отмечено во введении, в России на сегодняшний день отсутствует концепция, стратегия развития местного самоуправления. В тактическом же плане российское государство сейчас стремится максимально «огосударствить» местное самоуправление, лишить его самостоятельности, не слишком задумываясь о том, к чему приведет такая тактика. Весьма удобным теоретическим (и идеологическим) обоснованием подобной тактики служит концепция, которая рассматривает муниципалитет преимущественно как фабрику муниципальных услуг. Данная концепция определенное время довольно активно дискутировалась и применялась и в западноевропейских странах (по сути, вплоть до 90-х годов прошлого века). Рассматривая муниципальную власть исключительно как институт, призванный предоставлять (либо организовывать предоставление) муниципальные услуги, данный подход естественно ставит во главу угла профессионализацию управления, т.е. максимальный перенос решения местных задач на профессиональных управленцев-чиновников. Профессионализация управления, в свою очередь, ведет к тому, что основным критерием оценки успешности местного самоуправления становится умение органов местного самоуправления (в первую очередь, их «профессиональных» органов, местных администраций) соответствовать требованиям, формулируемым государственной властью применительно к решению ею же и определенных задач. А соответствие этим требованиям принято считать эффективностью муниципального управления. Поскольку в этом контексте муниципальное управление есть, в первую очередь, профессиональная деятельность, то очевидно, что оценке подлежит именно деятельность исполнительных органов местного самоуправления. И вот уже эффективность всего местного самоуправления измеряется неким набором установленных государством критериев оценки деятельности исполнительных органов местного самоуправления. На наш взгляд, вполне уместно задаться вопросом, насколько правильным может быть признан данный подход. И позволяет ли он стимулировать местное самоуправление не только к удовлетворению стандартных сиюминутных потребностей жителей (да и государства тоже), но и к его превращению в мотор развития муниципалитета?

В этой связи необходимо отметить, что основной («оригинальной», т.е. соответствующей изначальной сущности института) задачей местной власти, безусловно, остается решение местных задач (вопросов местного значения), ради чего она, собственно, и формируется. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса муниципальных услуг. С этой точки зрения условно можно говорить о том, что местная власть должна быть фабрикой (муниципальных) услуг, и задача муниципального управления – совершенствовать их предоставление. А решение подобной задачи, в свою очередь, предполагает среди прочего использование современных и эффективных управленческих технологий (в т.ч. свойственных и хозяйственным корпорациям), введение соответствующих организационных и контрольных механизмов. Примечательно, что подобные механизмы и технологии при этом зачастую вырабатываются самой системой публичного управления и ею же «претворяются в жизнь».

В то же время представляется, что несмотря на всю важность профессиональной и эффективной  организации предоставления качественных муниципальных услуг (и оказания таковых в т.ч. и непосредственно самими органами местного самоуправления), в современном обществе это перестает быть (стратегической) целью муниципалитета. С чем это связано? Наличие качественных муниципальных услуг на нынешнем этапе общественного развития предполагается обществом, жителями как само собой разумеющееся условие проживания в том или ином населенном пункте. Безусловно, всегда и везде встречаются исключения из этого правила, но в современном обществе они носят, скорее, маргинальный характер. То есть определенный, стандартный набор достаточно качественных услуг в современном обществе – это по сути некая общая предпосылка, обязательное условие для проживания. И оно практически повсеместно обеспечивается местными властями. В известной мере, наличие качественных муниципальных услуг – обязательный «жесткий» фактор места, необходимое условие существования и развития современного муниципалитета. Но, полагаем – фактор недостаточный. А следовательно – удовлетворения «базовых» потребностей жителей совершенно недостаточно для того, чтобы сделать муниципалитет привлекательным как для самих жителей, так и для внешнего мира. Этого мало даже для удержания своих жителей, и уж тем более – для того, чтобы «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления и развития своего муниципалитета.

Итак, первый тезис, выдвигаемый автором на обсуждение, заключается в том, что предоставление качественных муниципальных услуг является необходимым, но явно не достаточным условием существования и развития муниципалитетов в современном обществе, является предпосылкой, но не стратегической целью развития.

В этой связи имеет смысл подчеркнуть, что в настоящее время в России наблюдается увлечение администрированием муниципальных услуг с государственного уровня. В первую очередь, речь идет, конечно, о правовом регулировании услуг государством путем установления различных нормативов, стандартов, тарифов и регламентов, критериев оценки качества услуг и деятельности органов местного самоуправления по их предоставлению и т.п. Не секрет, что уже сейчас бОльшая часть муниципалитетов России не в состоянии выполнить эти требования, устанавливаемые государственной властью, за что подвергается довольно регулярным «публичным поркам» как со стороны правоохранительной системы, так и надзорных государственных органов. А руководители соответствующих муниципальных образований, в свою очередь, находятся в постоянной готовности быть смещенным (отстраненным, удаленным и т.д.) со своих постов по инициативе государства (невзирая на то, что они избирались жителями, либо депутатами). В то же время для других территорий эти «усредненные» нормы (стандарты, нормативы, наборы услуг) воспринимаются как явно заниженные, не соответствующие ни их возможностям, ни запросам жителей. Признавая необходимость минимально необходимого государственного регулирования, а также различных механизмов оценки и сопоставления эффективности и качества муниципальных услуг (в первую очередь, на муниципальном и межмуниципальном уровне), считаем, что такое регулирование должно исходить из принципов разумности, субсидиарности и экономности (самого регулирования).

В этой связи позволим себе выдвинуть на обсуждение еще один тезис: чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг зачастую не только не ведет к достижению целей, ею преследуемых, но и становится контрапродуктивной. Это связано с различными обстоятельствами. Так, одной из основных причин является то, что регламентации (естественно) подлежит только деятельность исполнительных органов местного самоуправления и уполномоченных хозяйствующих субъектов, в то время как в производстве муниципальных услуг могут участвовать (и участвуют) самые различные субъекты, включая самих жителей (речь об этом пойдет ниже). Кроме того, происходит постоянное изменение фактических обстоятельств; связанных с предоставлением услуг (в частности, постоянное и очень быстрое развитие технологий, в т.ч. позволяющих оказывать услуги удаленно и т.п.), которое сложно спрогнозировать при регламентации услуг. Наконец, особенно рискованным является регулирование муниципальных услуг с федерального уровня, что связано с большим разнообразием условий жизни, спецификой различных муниципалитетов, особенностями населения и т.п. Предусмотреть и охватить все это разнообразие федеральный регулятор не в состоянии. Но стремясь сделать это в рамках общеобязательных установлений, он по сути пренебрегает этой спецификой, стремясь обуть всех в единый «испанский сапог».

В контексте обсуждения заявленной темы, соотношения муниципального управления и местного самоуправления, да собственно и местного самоуправления в целом центральное место занимает оценка роли и места жителей. Представляется, что для целей анализа уместно выделить несколько различных ролей жителей муниципалитетов. Так, жители, с одной стороны, являются потребителями (муниципальных) услуг, и с этой точки зрения – (как минимум, должны быть) контролерами качества и эффективности предоставления этих услуг. И с этой точки зрения очень важным является вопрос о том, какие возможности реагирования на некачественные или неэффективно организованные муниципальные услуги имеют жители. В системе «профессионализированного» муниципального управления они, скорее, выступают как объект управления, а не его субъект – т.е. им по сути отводится роль стороны, «принимающей к сведению» решения и действия заботливых местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а также противопоставление себя власти (в данном случае – местной). С другой же стороны, уместно вспомнить, что самоуправление представляет собой самостоятельное, под свою ответственность решение местных дел самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Из этой формулы с очевидностью вытекает, что жители могут выступать, в частности, и как производители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг и как соучастники процесса управления на местах.

Общеизвестная и абсолютно справедливая конституционная формула - «население – субъект права на местное самоуправление» - не сводится лишь к праву жителей формировать органы местного самоуправления, а включает в него различные смыслы. В качестве примера можно вспомнить опыт Германии. Так, к примеру, общеизвестно, что во всех малых и средних немецких общинах задачи в сфере обеспечения пожарной безопасности (включая тушение пожаров) осуществляется самими жителями на добровольных началах. Местные власти приобретают необходимую специальную технику и средства тушения пожаров, однако не обязаны содержать штат пожарных. Такая система существует уже в течение многих веков и зарекомендовала себя как надежная и устойчивая. Для жителей же, участвующих в добровольных пожарных дружинах, данная деятельность является почетной и престижной. Менее известен, но также имеет уже достаточно устойчивую традицию опыт немецких муниципалитетов, в которых (как правило, пожилые) жители самоорганизуются для оказания помощи и ухода на дому пожилым жителям своей общины, которым в силу возраста или состояния здоровья не могут полностью обслуживать себя сами. Оказывая услуги по уходу на дому другим лицам, участвующие в этой системе жители сами накапливают условные единицы труда, дающие им в будущем (если понадобится) воспользоваться услугами системы взаимопомощи. Перечень подобного участия жителей в производстве общественных услуг можно продолжить. Главное, однако, заключается в том, что без активного участия жителей многие муниципалитеты не смогли бы позволить себе предоставление тех или иных услуг, либо предоставление таких услуг было бы значительно дороже.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне, а также в самом процессе управления имеет как минимум два позитивных эффекта. С одной стороны, оно приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возможность оказания таких услуг, которые органы местной власти не могли бы оказывать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости (резистентности, меньшей зависимости от сиюминутной конъюнктуры и различных изменений) и – что крайне важно - степени восприятия их самим сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и окружающих «чувство места», идентификацию жителей со своим муниципалитетом, упрочивает связь между жителями и властью, наконец - способствует формированию и развитию гражданского общества, самих граждан. Совершенно очевидно, что местное самоуправление как никакая иная власть живет именно за счет тесной связи с «местом» и за счет активного участия жителей в управлении. Суть самоуправления определяется, в первую очередь, совместным решением жителями общих (местных) дел. А это предполагает, что одной из основных задач местной власти является постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересов жителей – с другой.

По убеждению автора (и в этом состоит третий заявляемый тезис), разработка концепции развития местного самоуправления в современном обществе и формирование соответствующей политики должны начинаться с решения ключевого вопроса о месте и роли жителей. Определяя это место, а также цели, возможности и пути развития местного самоуправления, как представляется, необходимо ставить во главу угла самые простые, но насущные вопросы. Какими хотят видеть жители свой муниципалитет сегодня и завтра? Какие публичные услуги они считают необходимыми? Готовы ли они участвовать в решении общих дел (в т.ч. в управлении, в оказании услуг своим согражданам, локальному сообществу)? В каких формах? Какие предпосылки необходимы для этого с их точки зрения? Каковы их минимальные/максимальные ожидания в части публичных услуг? Безусловно, важно понять и проанализировать и позицию местных политиков и профессионалов-управленцев с точки зрения того, какими они видят свой муниципалитет в будущем. Какую роль, по их мнению, будут играть и какие функции осуществлять в обозримом будущем сами органы местного самоуправления? В чем видится потенциал развития отношений власти с гражданским обществом? Как они оценивают пределы разумного регулирования муниципальных услуг? Перечисляя эти вопросы, мы не претендуем ни на полноту и комплексность охвата, ни на глубину проникновения в эту сложную проблему и пытаемся на данном этапе лишь обрисовать общую картину.

Рассчитывая на будущую дискуссию по заявленной теме, попробуем сформулировать ряд важных позиций, которые, на наш взгляд, должны быть учтены в ней.

Во-первых, нам представляется, что власть (и местное самоуправление, и государство) должна быть чрезвычайно заинтересована в активности гражданского общества, как минимум, из «меркантильных соображений». Как отмечалось выше, многие публичные услуги не могли бы оказываться вообще, либо стоили бы власти гораздо дороже, если бы в их оказании не участвовали сами жители. Данное обстоятельство подтверждается и исследованиями экономистов-аналитиков, оценивающих, к примеру, экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг в Германии в сумму ок. 75 млрд. евро, а в Великобритании – до 150 млрд. евро.

Во-вторых, по нашему мнению, привлекательность муниципалитета для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в т.ч. в политической и общественной жизни, и в частности - возможностью участвовать в решении общих дел, вносить вклад в общее дело. Причем в первую очередь, это касается наиболее активных жителей, которым небезразлична судьба самого муниципалитета и сообщества. Невозможность реализоваться в своем муниципалитете- как в профессиональном плане, так и в общественной и политической жизни является одной из основных причин миграции в другие муниципалитеты, крупные города или за границу. Думается, что органам местного самоуправления следует не только помнить об этом, но и создавать необходимые условия для максимально широкого участия населения в сегодняшней жизни и в развитии муниципалитета, в формировании и реализации местной политики. При этом требуются новые, соответствующие реалиям современного общества подходы к выстраиванию взаимоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей и в принятии решений, и в управлении местными делами, и в предоставлении услуг. Власть «не уполномочена» вмешиваться и пытаться оказывать давление на процесс самоорганизации жителей, ибо специфика мотивации граждан не терпит внешнего принуждения и вмешательства со стороны. Подобные попытки лишь порождают обратный эффект (чем существует огромное количество примеров). В то же время власть может в разумных цивилизованных формах стимулировать соответствующие процессы. В частности, важно отметить, что жителям, гражданскому обществу, как правило, важно признание их роли и значения как обществом (его отдельными сегментами или в целом), так и властью. Взаимоотношения между гражданским обществом и властью должны ориентироваться на создание отношений доверия, но без «взаимного проникновения».

В-третьих, в  контексте рассматриваемой проблемы нам кажется уместным сослаться на примечательный вывод, который уже более десяти лет тому назад сделал Союз немецких городов (старейшее объединение крупнейших муниципалитетов Германии). Проектируя образ «города будущего» и определяя роль местного самоуправления в его достижении в  т.н. Лейпцигской резолюции, принятой в 2001 г., Союз, в частности, отмечал: «Если мы хотим как минимум сохранить уровень демократии и участия жителей в решении общих дел и в управлении, мы не должны рассматривать жителя только как потребителя, а себя как фабрику по производству услуг». В то же время, в современной российской науке и практике муниципального управления предпочтение отдается как раз «технократической» концепции, в соответствии с которой эффективное муниципальное управление рассматривается в контексте профессиональной деятельности муниципальных служащих и определяется в соответствии с критериями, стандартами и регламентами, устанавливаемыми государством.

По нашему мнению, следует особо подчеркнуть, что модель «муниципалитет - поставщик услуг» (как ключевая и по сути единственная функция местного самоуправления), активно внедряемая в российскую муниципальную теорию и практику, во многих европейских странах уже давно подвергнута переосмыслению и – более того - критике.

Расширение участия жителей в местном самоуправлении, превращение их в активных соучастников процесса управления нередко рассматривается представителями власти в качестве некого обязательного, но обременительного и по сути излишнего «ритуала», как дань традиции и буквальному толкованию сущности понятия «самоуправление». Нам же кажется, что широкое, активное участие жителей должно расцениваться, в первую очередь, как потенциал и путь повышения эффективности муниципального управления, расширения спектра муниципальных услуг, роста их качества и устойчивости предоставления. Об этом, в частности, свидетельствует и опыт организации муниципальных услуг во многих европейских странах. Существующий же скепсис по поводу целесообразности расширения вовлечения граждан в муниципальное управление, а порой - и противопоставление демократизации местного самоуправления и эффективности муниципального управления – на наш взгляд, отражает довольно распространенное заблуждение. Накопленный опыт (в т.ч. международный) позволяет сделать вывод о том, что эти тренды не только не разнонаправленны, но и могут удачно дополнять друг друга и обеспечивать развитие муниципалитета в современных условиях.

Отмечаемая всеми аналитиками и политиками низкая гражданская активность российских жителей, их неготовность или нежелание участвовать в политической и общественной жизни (см. к примеру подготовленные в 2011-12 гг. доклады о состоянии местного самоуправления таких организаций как Всероссийский совет местного самоуправления, Институт современного развития при Президенте РФ и др.), как правило, обосновывается отсутствием традиций, причиной чему является советская система коллективного иждивенчества, страха перед последствиями активных действий. Безусловно, в таких объяснениях есть рациональное зерно. Однако, по нашему мнению, в подобном отношении жителей есть и немалая «заслуга» последних десяти лет. И в частности, такой характерной для России «нулевых» черты общественной жизни и государственной политики, как сознательное культивирование имиджа «сильной» (чуть ли не всемогущей) вертикали власти, которая все решает за граждан и без них.

Столь же губительно для развития общества и взаимоотношений общества и власти и то, что социальная активность граждан зачастую расценивается властью как угроза существующему «порядку» (системе) со всеми вытекающими отсюда последствиями, включая применение механизмов запугивания и наказания в отношении активных граждан. При этом нельзя не отметить крайне низкий «болевой порог» российской (федеральной, региональной, а зачастую и муниципальной) власти к несогласию и критике. Наконец, не меньший удар по выстраиванию конструктивного взаимодействия жителей и властей в интересах развития общества наносит широко практикуемая в России на различных уровнях имитация общественной активности «по заказу» власти, а также инструментализация ею реальной активности для неблаговидных целей. Все эти порочные практики имеют следствием отказ жителей воспринимать власть как свою (дистанцирование от власти любого рода), отказ участвовать в решении общих дел (в т.ч. и оказывать публичные услуги в рамках местных сообществ), социальная апатия и иждивенчество, потребительское отношение.

В завершение позволим себе еще раз подчеркнуть, что в современном обществе, нацеленном на развитие, всё большее значение приобретает интегрирующая роль местного самоуправления (муниципалитета) как платформы для реализации интересов и возможностей жителей, общественных групп, предпринимателей на локальном уровне. Это не только не умаляет роли муниципалитетов по организации и обеспечению предоставления жителям муниципальных услуг, но и расширяет взгляд на такие услуги и возможности их предоставления. В известной мере можно говорить о том, будущее муниципалитетов должно строиться на соединении двух «ипостасей» муниципалитета – как платформы для активного участия жителей в управлении делами, с одной стороны, и как «фабрики» по производству муниципальных услуг, с другой.

 

 

Эмиль Маркварт, д.э.н., к.ю.н. (российское право), в РФ c 1992 г. владеет немецким и русским языками; консультирует федеральные и региональные органы государственной власти и управления, местного самоуправления по вопросам права, управления и экономики, развития малого бизнеса, управления муниципальной собственностью, межмуниципального сотрудничества, создания и ведения хозяйственных обществ, по территориальным, экономическим и организационным основам местного самуправления; руководитель многих проектов, член ряда экспертных советов и редакционных коллегий специальных изданий.

 

Докктор Эмиль Маркварт,

 президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, главный консультант консалтингового общества OST-EUROGmbH, вице-президент, заведующий кафедрой муниципального управления НОУ ВПО Пермский институт муниципального управления, член ряда экспертных советов по впросам местного самоуправления, к.юрид.н., д.экон.н.